La riforma del Senato tra volontà dei Costituenti e vocazioni nuove

Il 24 febbraio scorso il Presidente del Consiglio Matteo Renzi esordì con il suo discorso per la fiducia a Palazzo Madama che lasciò sbigottiti i senatori: «Comunico fin dall’inizio che vorrei essere l’ultimo Presidente del Consiglio a chiedere la fiducia a quest’Aula». Detto fatto: pochi giorni dopo il Governo ha presentato un disegno di legge costituzionale (ddl 1429) dal titolo “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione”.

Sicuramente in questo disegno di legge costituzionale assume un’importanza centrale la riforma del Senato. Il nuovo Senato verrebbe chiamato “Camera delle Autonomie”, gli elementi di rottura rispetto al passato sono così schematizzabili: no all’elezione diretta dei senatori, no al voto di fiducia del Senato al Governo, no al voto del Senato sulla legge di bilancio, no all’indennità ai senatori, si ad una composizione mista tra membri delle Regioni e rappresentanti dei Comuni, si ad una nuova concezione di Senato privo della funzione di indirizzo politico. La Camera dei deputati diventerebbe così titolare in via esclusiva del rapporto di fiducia e di controllo sul Governo, mentre il Senato diventerebbe l’organo rappresentativo degli enti territoriali, con funzioni prevalentemente consultive. È su questi punti che le forze politiche si sono divise. Qui mi limiterò a richiamare il rispetto di alcuni principi che riguardano la sostanza e la tradizione della democrazia italiana.

Le ragioni contrarie e a favore del bicameralismo^[1]

Storicamente il bicameralismo nasce con la cultura liberale del XIX secolo, che garantiva ai diversi corpi dello Stato una ripartizione del potere: il re rappresentava l’elemento monarchico, la Camera elettiva quello democratico e il Senato quello aristocratico.

Il bicameralismo italiano è stato scelto dai padri costituenti per ripartire la  sovranità democratica in due Camere per evitare possibili dittature della  maggioranza. La proposta di un Parlamento bicamerale era stata avanzata  nei  lavori della seconda Sottocommissione dai due relatori Mortati e Conti,  democristiano il primo e repubblicano il secondo. Secondo Mortati, il  Senato  avrebbe dovuto garantire gli interessi dei territori, mentre la  Camera la  rappresentanza politica: da una parte, dunque, c’era la Camera  dei deputati,  titolare di una «rappresentanza generale del popolo  indifferenziato»;  dall’altra, il Senato, con la «volontà dello stesso popolo»  manifestata  attraverso il suffragio universale, «ma in una veste diversa»,  basata sulla  rappresentanza di categorie. L’idea dei costituenti era di  considerare due  elementi fondamentali della loro tradizione: le autonomie  dei territori e i  corpi intermedi, intesi come rappresentanza di «certi  interessi sociali più eminenti e importanti: per esempio, la cultura, la giustizia, il lavoro, l’industria, l’agricoltura». È per questo che in un primo tempo i costituenti raggiunsero un accordo «sulla composizione mista del Senato», che prevedeva i 2/3 dei senatori da eleggere tra le categorie professionali e 1/3 dei membri nominati dai Consigli regionali. È un’idea antica quella di collegare il Senato con le autonomie, che per la cultura popolare sturziana era il baricentro dell’Ordinamento. Questa intuizione però non ha avuto seguito, sia perché le Regioni non esistevano ancora, sia perché le categorie professionali si richiamavano all’esperienza delle Corporazioni fasciste, sia per la sfiducia reciproca tra le forze politiche dopo la rottura del Governo tripartito tra Dc, Psi e Pci nella primavera 1947. La scelta a favore del bicameralismo paritario è servita a reggere i veti incrociati delle forze politiche: per l’area repubblicana, era la condizione per superare il centralismo dello Stato in favore delle Regioni; per la tradizione liberale, rappresentata nell’Assemblea costituente da Einaudi, significava raffreddare il procedimento legislativo e meditare le decisioni da assumere. Lo stesso De Gasperi era a favore del bicameralismo, perché allontanava il rischio che nelle elezioni del 1948 i comunisti ottenessero la maggioranza nei due rami del Parlamento. Invece le sinistre (comunisti, azionisti, socialisti) erano favorevoli al monocameralismo, ma accettarono a denti stretti la scelta del bicameralismo, ritenendolo una buona garanzia dell’Ordinamento contro i regimi di destra. Per Dossetti il bicameralismo rappresentava un «garantismo eccessivo, perché ancora si era sotto l’ossessione del passaggio alla maggioranza del Partito Comunista» da parte della Dc, mentre il Pci — nota Pietro Scoppola, storico e politologo — era partito da posizioni «di tipo giacobino: monocameralismo, potere assoluto della Camera ecc., poi, dopo la rottura, passa a posizioni garantiste». Per Dossetti è stata la «paura dell’altro» a bloccare un accordo stabile, ma durante la Costituente erano già presenti posizioni in favore di una Camera delle Regioni.

Nel corso degli anni il bicameralismo perfetto all’italiana ha fatto emergere  alcuni pregi e molti difetti: il “raffreddamento del procedimento legislativo”  ha permesso, secondo alcuni, di garantire la qualità della legislazione, e alle  maggioranze che approvavano disegni di legge in uno dei due rami del  Parlamento di ripensarci. Tuttavia il bicameralismo perfetto è rimasto un  unicum in Europa a causa della farraginosa e costosa modalità di  approvazione da garantire a tutte le leggi; inoltre, è opinione di molti che  una Camera, lavorando in prima lettura, è meno rigorosa, perché sa che  potrà essere corretta dall’altra. A distanza di molti anni, la rilettura dei l avori della Costituente fa emergere che il sistema bicamerale perfetto degli  articoli 55 e seguenti della Costituzione è stato «il compromesso infelice» di  posizioni politiche inconciliabili tra loro. La dottrina lo ha chiarito ormai da  anni: secondo la maggior parte degli storici e dei politologi, la struttura del Parlamento è nata «non sulla base di un disegno preciso, ma, nella sostanza, per una serie di no: no alle ipotesi monocamerali; no al Senato delle Regioni; no al Senato corporativo», sicché abbiamo un Parlamento che è strutturalmente bicamerale, ma che funzionalmente è più vicino al modello unicamerale. Ma c’è di più: il Senato, nato come «inutile doppione» — così lo definiva negli anni Settanta Mortati — è stato un accordo politico che includeva il collegio uninominale e la soglia del 65%. Da quando il referendum del 1993 ha eliminato il quorum del 65%, il Senato ha perso la sua identità originaria pensata dai costituenti. Anche le successive innovazioni istituzionali — rafforzamento delle autonomie locali nel 1998 con l’elezione diretta del sindaco, riforma elettorale regionale nel 1995, primo intervento sul Titolo V nel 1999 per l’elezione diretta del Presidente della Regione e per l’autonomia statutaria, secondo intervento sul Titolo V nel 2001 con le nuove competenze — hanno spinto a ricercare una nuova identità da inserire nella Costituente. È per questo che sia il Governo Renzi sia il precedente Governo Letta hanno recuperato lo spirito della Costituente, pensando a un Senato che sia il ponte tra lo Stato e le Autonomie locali e il luogo della ricomposizione dei conflitti politici. Questa impostazione è stata avallata anche dal Presidente della Corte Costituzionale Silvestri, quando ha auspicato una soluzione istituzionale che eviti alla Corte Costituzionale di essere intasata di ricorsi tra Stato e Regioni che assorbono circa la metà del lavoro dei giudici.

La vocazione del nuovo Senato^[1]

Al di là degli aspetti tecnici, se ci chiediamo a quali funzioni dovrebbe rispondere un nuovo Senato per la cultura che ha contribuito a formare la Costituzione, l’attenzione si concentra su due funzioni: il controllo e la vocazione europeista. La proposta del Governo ha il merito di proporre due riforme condivise in dottrina: il superamento del bicameralismo perfetto e lo sganciamento del Senato dal rapporto di fiducia al Governo. Questo permetterà, come dimostra l’esperienza delle democrazie moderne più avanzate (Francia, Inghilterra, Spagna, Germania e Usa), di creare una Camera politica basata sul controllo dell’operato del Governo, sul controllo dell’attuazione delle leggi; una Camera con il potere d’inchiesta rafforzato e con maggiori poteri ispettivi. La riforma dovrebbe esplicitare meglio questi strumenti per far diventare il Senato, come è stato definito con una felice e moderna espressione, lo “hub”, lo “snodo centrale” del controllo parlamentare, il luogo delle connessioni vitali del sistema istituzionale. Un nuovo “Senato federatore” tanto delle istituzioni nazionali tra di loro quanto pure di queste con l’Unione europea, rispetto alla quale è stata prevista per il Senato la competenza a partecipare alla formazione e all’attuazione degli atti normativi europei. Una Camera che interloquisca di più e meglio con l’Ue, non soltanto per l’attuazione delle leggi, ma anche per la formazione del diritto comunitario, ispirando il Governo a proporre nuove leggi per l’Europa. In questa prospettiva, la Camera rappresenterebbe la forma di Governo, e il Senato la forma di Stato. Detto in altre parole: un “Senato federatore”, che fungerebbe da cerniera tra le autonomie locali, lo Stato e l’Ue sarebbe in grado di recepire e attuare i circa 10.000 atti europei e gestire i fondi europei.

La composizione non elettiva del nuovo Senato è il nodo della riforma, su  cui lo stesso Partito Democratico si è diviso: può una Camera non elettiva  avvicinare i cittadini alle istituzioni? In teoria, se un ramo del  Parlamento è privato della legittimazione elettorale diretta, le sue  prerogative e la sua dignità sono depotenziate rispetto all’altra Camera e  per alcuni, escludendo il passaggio della legittimazione popolare, si  rischierebbe di negare il carattere proprio del Parlamento, che è tale in  quanto formato dalla volontà popolare. Entriamo nel merito, la proposta  del Governo Renzi, emendata in Commissione con i relatori Calderoli e  Finocchiaro prevede che il Senato sia «composto dai Presidenti delle  Giunte regionali, dai Presidenti delle Province autonome di Trento e di  Bolzano, dai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione e di Provincia  autonoma, nonché da senatori regionali eletti in ciascuna Regione», inoltre «il Presidente della Repubblica continua a nominare senatori della Repubblica cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario, ma tali membri durano in carica sette anni». In questo modo il Senato delle Autonomie sarebbe in parte elettivo, ma anche se solo in parte sicuramente sarebbe molto più rappresentativo delle Autonomie Locali. Però rimane il fatto che questa forma di rappresentanza delle autonomie può portare ad un conflitto di interessi: se un senatore incorresse in illeciti amministrativi o in uno scioglimento anticipato del Consiglio a cui appartiene, continuerebbe a rimanere senatore? È pensabile che i Presidenti delle Regioni o i sindaci di grandi città possano garantire presenza e qualità ai lavori di un Senato per il quale aumenterebbero le responsabilità nei controlli e la responsabilità di collegare lo Stato con l’Europa? Forse la riforma dovrebbe chiarire meglio che la struttura del Senato è in proporzione alle competenze e alle funzioni, altrimenti finirebbe con il diventare un dopolavoro degli amministratori locali. È possibile conciliare l’idea di una Camera rappresentativa delle autonomie, che non sia quindi un ulteriore pezzo di classe politica nazionale, con un impegno effettivo dei rappresentanti che vengono designati dalle autonomie? Su questi dettagli, che andranno specificati, si gioca la credibilità complessiva del progetto.

Forse il Governo avrebbe dovuto chiarire quale bicameralismo vuole e solo successivamente porre la questione della selezione dei componenti. Non mancano voci in dottrina che, analizzando i rischi di una composizione debole del Senato, propongono il monocameralismo in vigore in 39 Ordinamenti con modelli di democrazia avanzata, come nei Paesi scandinavi. Va comunque salvaguardata un’intuizione del Governo Renzi. Al di là dello slogan «Senato a costo zero» — rimarrà da pagare il vitalizio degli ex senatori e da gestire la struttura di Palazzo Madama e i circa 800 dipendenti —, il Presidente Renzi, che non è mai stato eletto come parlamentare, ritiene utile dare la possibilità agli amministratori dei territori di legiferare direttamente. Questo principio ragionevole potrà essere garantito dall’accordo che le forze politiche sembrano avere raggiunto: i nuovi senatori saranno eletti dai cittadini con i Consigli regionali e sottratti al numero totale dei consiglieri. Così i senatori sarebbero a tutti gli effetti consiglieri regionali pagati dalle Regioni. Se l’obiettivo è quello di realizzare un dialogo tra legislatori, non è opportuno drammatizzare le differenze tra un Senato rappresentativo dei Consigli regionali, scelto in secondo grado da questi ultimi, e un Senato composto da consiglieri regionali eletti in quanto tali nelle elezioni regionali. La differenza è minima, come sostengono i promotori delle due soluzioni; del resto, anche l’ipotesi iniziale della Costituente di due terzi di eletti direttamente e di un terzo scelti dai Consigli regionali cercava un equilibrio pragmatico.

Infine un’altra novità introdotta in Commissione che rischia di mettere astio tra le diverse forze politiche di maggioranza è la seguente «che anche il Senato delle Autonomie giudichi dei titoli di ammissione dei loro componenti e che siano previste, anche per i suoi membri, le garanzie dell’articolo 68 della Costituzione», si parla di immunità parlamentare, definizione spesso travisata che meriterebbe un lungo articolo di approfondimento.

Conclusioni

In generale, la complessa divisione di competenze tra le due Camere è poco convincente. Sarebbe sufficiente dare un ruolo chiaro al Senato almeno in quattro aree: per le decisioni finalizzate alla formazione e all’attuazione degli atti normativi dell’Unione europea; per l’approvazione delle leggi costituzionali; per eleggere il Presidente della Repubblica; e per eleggere una maggioranza dei membri della Corte Costituzionale, in modo da evitare un peso eccessivo della maggioranza di Governo sull’organo di garanzia. Risolto il nodo della volontà dei Padri Costituenti è sicuro che l’Italia con il suo bicameralismo attuale non è in grado di applicare tempestivamente le normative europee a causa dei lunghi tempi di approvazione delle leggi.

Sicuramente uno snellimento del sistema di legiferazione non potrà che fare bene alla nostra Repubblica: la parola passa adesso al Senato, che è chiamato a “potare un ramo” per ridare vita all’Ordinamento. Per migliorare il testo della riforma, rimane valido il metodo della Costituente: condivisione politica dei contenuti, pazienti mediazioni tra le forze politiche e sociali ed un fine comune che richiami alle finalità dell’Ordinamento democratico.

 Simone Bacci

@s_bacci

simo.bacci93@gmail.com

Note

[1] I paragrafi “Le ragioni contrarie e a favore del bicameralismo” e “La vocazione del nuovo Senato” sono tratti dagli omonimi paragrafi di un articolo di Francesco Occhetta su “Civiltà Cattolica” dal titolo “La riforma del Senato”. Questi sono rielaborati liberamente ed autonomamente con aggiornamenti e con riflessioni personali facenti capo ai documenti delle Commissioni della Costituente e delle Commissioni Parlamentari.