Quando decisi di avventurarmi nel mare magnum della riforma costituzionale Renzi-Boschi non avrei mai pensato che venirne a capo sarebbe stato così difficile. Tuttora trovare una risposta netta al quesito referendario Sì-No mi risulta difficile oltre ogni modo. Quel che però mi sento di dire, con una certa dose di sicurezza più che motivata, è che la questione non può essere considerata su un solo binario. Per questo occorre fare una scissione tanto fondamentale quanto per niente scontata: il lato politico e il lato tecnico-giuridico.
La seconda fase, quella che mi sono trovato ad affrontare una volta fatto il primo distinguo, è stata come poter trovare un metro di giudizio valido per spingermi ad un voto quantomeno consapevole. Non sono un politico, e dunque l’obiettivo a cui devo ambire non è quello di “portare acqua al mio mulino”, bensì quello di partire da alcuni aspetti –i due sopracitati- per trovare una risposta ragionata al quesito referendario. Quale sia la mia risposta non conta, quel che conta è che ognuno leggendo quanto segue possa trovare, se non una sua risposta, almeno un’analisi più chiara dei fatti. Questo è stato lo spirito con cui ho incontrato il professor Emanuele Rossi.
Emanuele Rossi oltre ad essere professore ordinario di Diritto Costituzionale nella Scuola Superiore “Sant’Anna” di Pisa, ne è anche il Prorettore Vicario. Recentemente ha presentato un libro dal titolo “Una Costituzione migliore? – Contenuti e limiti della riforma costituzionale”, oltre a numerosi scritti e dispense per riviste e studenti. Non c’è bisogno di ulteriori presentazioni dunque, ma di un’ultima premessa sì: quello che ho chiesto al professor Rossi non è stato cosa sia giusto votare, ma una disamina il quanto più possibile imparziale sulla riforma costituzionale. Ringrazio il professore per la disponibilità e il tempo concesso.
Professore, tante persone associano questo referendum a dei volti politici. Ma la riforma invece ha un lato politico e un altro tecnico-giuridico. Secondo lei com’è stata gestita politicamente?
La riforma è nata su iniziativa del Governo. All’inizio la maggioranza non riuscendo a stringere un accordo con il Movimento Cinque Stelle lo propose al centro-destra. Poi il centro-destra ha ritirato il suo sostegno e la maggioranza ha avuto due possibilità: abbandonare l’idea del progetto (come fece D’Alema) oppure andare avanti da sola, e così ha fatto. Questo significa che la riforma è stata condivisa solo dalla maggioranza, mentre per apportare modifiche significative alla Costituzione sarebbe auspicabile un consenso più ampio.
Che novità sostanziali apporta la riforma?
I punti fondamentali della riforma sono principalmente due, a cui se ne sono aggiunti altri “minori”. Il primo riguarda la modifica del sistema parlamentare vigente nel nostro Paese, superando il modello del “bicameralismo paritario” a favore di un “bicameralismo differenziato”. Il modello tuttora vigente si basa sull’identità delle due Camere, sia con riguardo al tipo di composizione (al netto delle lievi differenze, come il numero dei parlamentari) che al tipo di funzioni ad esse attribuite (rapporto di fiducia con il Governo, partecipazione paritaria al procedimento legislativo, e così via).
Dunque la riforma come intende superare questa parità? Quale sarebbe il nuovo ruolo del Senato?
La riforma intende superare tale identità modificando il Senato in relazione ad entrambi i profili indicati: sul piano della composizione, facendo del Senato una Camera di rappresentanza delle autonomie territoriali; sul piano delle funzioni, togliendo al Senato il rapporto di fiducia con il Governo e la partecipazione paritaria ad ogni procedimento legislativo. Per compensare questa riduzione, al Senato verrebbero affidate altre funzioni di una certa rilevanza: il raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea; la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea; la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni; la verifica dell’attuazione delle leggi statali e altre ancora. Rimane però un dubbio più che concreto sul possibile funzionamento di questo sistema, dato che i senatori sarebbero 100, e 95 di questi avrebbero un doppio mandato (senatoriale e territoriale).
Tale parte della riforma dovrebbe contribuire a realizzare, secondo quanto affermato dai proponenti, tre obiettivi di carattere generale: a) maggiore stabilità del Governo, dovendo questo rispondere soltanto alla maggioranza di una Camera e non di due; b) maggiore celerità del procedimento legislativo, avendo il Senato soltanto un ruolo marginale e di proposta ed essendo la decisione finale rimessa alla sola Camera; c) realizzazione di una Camera delle autonomie territoriali, dando a queste ultime la possibilità di partecipare direttamente all’elaborazione delle politiche statali.
Tornando alle novità sostanziali apportate dalla riforma, qual è il secondo punto di cui parlava?
Il secondo tema riguarda invece la riforma del Titolo V della Costituzione: quello dedicato alle autonomie territoriali e già oggetto della riforma del 2001. Gli obiettivi di questa parte possono essere così sintetizzati: a) necessità di ridurre la conflittualità tra Stato e Regioni, eccessivamente cresciuta dopo la riforma del 2001; b) riaccentramento di molte competenze, trasferendole dalle Regioni allo Stato; c) semplificazione del quadro degli enti locali, eliminando le province dalla Costituzione.
A questi due oggetti principali, -bicameralismo differenziato e revisione del Titolo V- la riforma affianca altre modifiche alla Costituzione, che rispondono a finalità ed esigenze diverse: alcune possono essere considerate come veri e propri atti di “manutenzione della Costituzione” (ad esempio la previsione di limiti al ricorso ai decreti-legge); altre a necessità di adeguamento della Costituzione all’esperienza di questi anni (ad esempio l’abolizione del Cnel o la riforma del referendum abrogativo); altre ancora ad esigenze emerse nell’ultimo periodo (in particolare, il ricorso preventivo alla Corte costituzionale sulla legge elettorale maturato dopo la sentenza che ha dichiarato il porcellum incostituzionale dopo 10 anni). Difficilmente tali misure avrebbero spinto il Parlamento ad intervenire autonomamente su di esse: diciamo che si è colta l’occasione della riforma sugli altri temi per inserirvi anche questi punti.
Cosa succederà secondo lei se vincesse il sì? Anche in riferimento all’azione di attuazione delle nuove disposizioni costituzionali.
Sarebbe necessaria un’opera consistente di attuazione, perché bisognerebbe riscrivere intere leggi. La legge elettorale del Senato, i regolamenti parlamentari e le competenze regionali andrebbero trasferite nuovamente allo stato. Lo stesso Ministro ha detto che la riforma andrà in ogni caso corretta, perché in alcuni punti è poco chiara e addirittura contraddittoria. Francamente penso che si possa esser d’accordo o meno sulle scelte politiche fatte dal legislatore costituzionale, ma la questione tecnico-giuridica è ben più complessa. A tal riguardo una scelta politica netta è stata quella di restituire i poteri delle regioni allo stato, con la ratio secondo cui le regioni hanno fallito. Il problema è che in tutto questo le regioni a statuto speciale resterebbero tali e quali ad ora, e tale soluzione non è giustificata, innanzitutto perché non hanno dimostrato di essere più efficienti, e inoltre perché non sussistono le ragioni storiche che hanno mosso il costituente del 1948 verso tali scelte, ad esempio il cercare di evitare che la Sicilia e la Sardegna si staccassero dall’Italia unita. Quindi le 5 leggi costituzionali andrebbero riviste.
Qui arriviamo al problema vero, e cioè che tutto ciò dovrà esser posto in essere dalla prossima legislatura, e il discorso cambia a seconda di chi avrà la maggioranza. Nel caso in cui sia riconfermata quella attuale, ci sarà una logica di continuità; altrimenti, in caso di maggioranza diversa, cioè formata da coloro che hanno aspramente contrastato la riforma, è possibile che la riforma venga attuata, ma anche che venga boicottata (come avvenne nel 2001, cioè il centro-sinistra votò la riforma, e poi il centro-destra fece di tutto per non attuarla) o addirittura che la Costituzione venga nuovamente riformata.
Cosa potrebbe succedere se vincesse il no? Secondo lei ha ragione Napolitano quando dice che tramonterebbe ogni ulteriore tentativo riformatore?
Secondo me non ci sarà una paralisi. Ovviamente non si può sapere a-priori. È possibile tutto e il contrario di tutto. Personalmente credo che non tramonterebbe ogni tentativo di riforma costituzionale, e su questo penso che influirà molto la situazione politica che si verrà a delineare dopo il referendum. Situazione che ad oggi è impossibile da prevedere.
A prescindere dal fatto che vinca il sì o il no, dopo la consultazione referendaria come ne uscirà la Costituzione? E come sarà percepita la Costituzione agli occhi dei cittadini?
Politicamente si parla di riforma ampia e organica della Costituzione dalla fine degli anni ’70 e forse anche prima, ma dal 1982 con il “Decalogo Spadolini” la questione è entrata nel dibattito istituzionale. Questo da un lato ha indebolito l’idea di Costituzione. Ad esempio Pizzorusso, riguardo ai dibattiti sull’inadeguatezza della Costituzione, ha parlato di “Costituzione ferita”, e questo non dipenderebbe solo da questa riforma, ma da circa 35 anni di “attacchi” alla Costituzione stessa. D’altra parte è anche vero che il popolo italiano ha iniziato a rendersi conto di avere la “Costituzione più bella del mondo” da quando sono cominciate le critiche, e questi discorsi negli anni ’50 e ’60 non erano mai affiorati nel dibattito pubblico. Sul piano giuridico bisognerebbe trarre la conseguenza che forse vada bene così, e allora in realtà la Costituzione ne esce addirittura rafforzata.
Secondo lei perché le istanze sovranazionali sembrano far pressione a favore del sì?
Innanzitutto bisogna vedere quanto sia vero, perché a questo riguardo non dobbiamo scordarci il gran peso dei media. Comunque un fondo di verità c’è. In sostanza gli altri stati dicono (o almeno, così gli è stato spiegato) che la riforma sia una risposta al problema dell’instabilità che l’Italia ha sempre avuto con i suoi governi. Infatti, come ha detto anche l’ambasciatore statunitense, in Italia si sono susseguiti 63 diversi governi in 63 anni. Questo è un aspetto negativo, perché solitamente i primi 3-4 mesi servono ad un Presidente del Consiglio –o ad un Ministro- per ambientarsi, i successivi 3-4 mesi per iniziare a capire come muoversi, dopodiché arriva sempre puntuale una crisi politica. Secondo gli altri stati quindi questa riforma garantirebbe maggiore stabilità ai governi. Tuttavia, bisogna dire che in primo luogo la riforma riguarda anche altre questioni, che agli altri stati non interessano, e comunque non è detto che la riforma effettivamente assicuri la stabilità. Infatti il testo prevede che il Governo debba ricevere la fiducia solo dalla Camera dei Deputati, e quindi che si interfacci (ed instauri un rapporto di fiducia) solo con questa. Sembrerebbe una soluzione, ma in realtà dobbiamo tener di conto che tra i 63 governi che si sono susseguiti, solo due sono caduti a causa di una sfiducia parlamentare, mentre in tutti gli altri casi si è sempre trattato di dimissioni a seguito di crisi politiche.
A questo punto credo il che problema in parte possa risolversi diversamente, cioè con una nuova legge elettorale.
Secondo lei, quale sarà il livello di conoscenza e di preparazione dell’elettorato italiano al momento del voto sulla riforma costituzionale? È giusto dire che la maggioranza delle persone si troverà a votare questioni tecniche di cui conoscerà poco o nulla, se non qualche “slogan”?
Purtroppo sì, nonostante gli sforzi per far conoscere e spiegare la sostanza della questione ai cittadini, questa come anche altre, sono questioni complesse e dall’esito molto incerto. Purtroppo per un voto consapevole tutti dovrebbero avere certe nozioni di diritto costituzionale. A questo dobbiamo aggiungere anche il fatto che questo referendum è stato politicizzato ed è stato strettamente collegato ad elementi di contrasto. Saranno proprio questi ultimi a portare al voto molti cittadini. Purtroppo la democrazia ha anche dei limiti, uno dei quali può essere facilmente compreso attraverso un esempio. Prendendo in considerazione due elettori, sia che il primo esprima un parere nel merito della questione tecnico-giuridica, sia che il secondo voti per una manifesta antipatia nei confronti di un personaggio politico proponente della riforma, il voto di entrambi ha lo stesso identico valore.
Una curiosità, se guardiamo agli atti della Costituente fu discussa la possibilità di un monocameralismo perfetto, dunque non venne scartata a-priori. A questo proposito mi chiedevo lei cosa ne pensasse.
Penso che possa essere una soluzione, anche valida, ma si tratta di decisioni da prendere all’inizio, in sede di Costituente. Se parliamo di monocameralismo e bicameralismo discutiamo della base del sistema, è difficile se non impossibile cambiare in corso d’opera certe impostazioni di base. Quale senatore voterebbe per la propria eliminazione una volta eletto? È per questo che sono scettico sul discuterne ora.
Simone Bacci e Eugenia Fiorelli
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